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晚清官俸的减扣与吏治问题

2019-05-17 15:35:09

晚清时期,特别是咸丰以后,军费、对外赔款等支出急剧膨胀,清政府为尽量满足这些“国家要需”,频繁减扣官员俸禄,使其所占国家岁出的比重大为下降。虽然官俸减扣数额并不庞大,但对收入本已微薄的官员来讲,无疑是雪上加霜。办公经费不可或缺,家庭生计亦须统筹,官员费无所出,只得想方设法搜罗财源,贪污受贿,吏治败坏由之而生。

咸丰一朝是官俸减扣最为严重的时期,而减成支放则是其主要形式。1853年,太仆寺卿李维翰奏请暂停养廉以充军饷,户部随后议定:各省文职养廉自一品至七品暂给6成,武职养廉自三品以上暂给八成,8品以下免其停扣,俟军务告竣再复旧额。在朝廷谕令之下,官俸减成措施在各省普遍展开。1856年,清廷以体恤官员为名,要求户部依照京官增给俸银章程酌增各省官俸。嗣后户部奏准:自本年夏季起,各省文职养廉1、二品酌给七成,三、四品酌给八成,5品以下及7品之正印官、武职三品以上酌给九成,其余文武各职均照原额支给。各省养廉减成每年可“节省”90余万两,均借拨军需运用。

减扣官俸的另一种形式是摊捐。摊捐又称扣廉、捐廉,是指由于军需、河工等预算外支出的出现和某些例不应支而又必不可少的支款的存在,政府财政不敷支应,遂摊扣官员养廉以供凑拨。摊捐有硬性摊扣者,亦有官员“报效”捐廉者,但实际上均带有一定的强制性。所不同者,摊扣是强行减扣各官收入的行为,没有任何附加条件,官员报效捐廉则会遭到政府的嘉奖。广东扣廉摊还“剿匪”军需是摊捐的典型事例。嘉庆年间,广东弹压民变,支用银两超过户部定例,不能报销之数达35万余两,遂议定每年摊扣各官实领养廉之三成归补。咸丰以后,各官所入本已减成,但仍要按实支之数再扣三成。广东以外,直隶、安徽、四川、福建等省亦有名目各异的摊捐。若官员“自愿”捐廉,政府会给予一定奖励。同治初年,湖北军饷需款浩繁,巡抚严树森率属捐廉助饷,并将捐廉各员先后开单奏请奖叙,同时查催没有捐缴的官员。

由此可见,报效捐廉并非完全自愿,也具有强制减扣的性质。

自咸丰初肯定官俸减扣政策后,京外文官收入的减少成为经常之事。由于京官的额定收入少于外省各官,因此京官减扣俸银后的困苦情形远比外官减扣养廉后的状况严重。京官生计维艰,纷纭盼慕外放,乃至“告假”离京;“其留者衣食不赡,竭蹶经营,每于国家之掌故、民生之利病不暇讲求”(《皇朝经世文续编》卷十三)。在此情况下,清政府决定增加京官收入,一度发放京官津贴。这对于改正传统俸制的弊端不无裨益。但施行未满一年,中法战争爆发,户部以库款支绌,奏请暂停该项补助一年,各省关将原解补助照旧解部,“暂为充饷”。战争结束后,朝廷以官俸过薄导致吏治败坏,部份规复了官俸原额,并停止京员补助的发放。

1894年,中日甲午战争爆发,清政府财政堕入更深的危机,不但各省文官规复官俸旧额的希望落空,即使业已规复的京官俸银也难逃再次减扣的命运。是年,户部以需饷孔亟,奏准将次年在京王公以下满汉文武官员俸银,并外省大小文武官员养廉,均按实支之数核扣三成,统归军需动用。嗣后连续3年均奏准接扣京俸外廉候拨军需。1898年,户部又奏请自次年起京官文职4品以上、武职3品以上核扣三成俸银,外官文职州县以上、武职参将游击以上核扣三成养廉。此次朝廷以“体恤官员”为名,对户部所请未予批准。核扣三成之案虽然自此停止,但外省各官养廉的减扣并未停止,官员收入没有太大改观。

官俸减扣政策虽在一定程度上减轻了政府的财政压力,但却致使吏治败坏越发严重。晚清文官收入本属无多,加以各种名目的减扣,所得更属无几。为保持正常办公和家庭生计,官员或搜括民财,或需索下属,法定以外的收入多超过其额定官俸。当时的真实情况是:由于政府减扣官俸,京外各官均面临经济生活的困难,但他们通过多种途径搜罗钱财,从而又使生活相当丰裕。外省官员动辄“报效”巨款,京官得以享受奢糜的生活,不是由于他们的官俸收入丰富,而是因为其额外收入较为充裕。如福州将军兼管闽海关税务庆春,于1879年奏请将自己多年来积储的四万两养廉银捐给关库充饷。其时养廉减成政策并未中断,以庆春法定收入计算,积存养廉四万两几近是不可能的

。惟一可以解释的理由是:这四万两来自非法定收入,只不过以合法的养廉名义“报效”而已。

晚清吏治的窳败固然与官员个人素质有关,但普遍存在的贪污腐败已经不仅仅是官员品行好坏的问题,也与政府官俸政策的失误有关。当时的许多官员明确指出了二者之间的密切关系。1863年,河南学政景其浚痛陈官俸减扣对吏治腐败的消极影响:河南各官因俸廉减扣,收入无几,“道府以上计无所出,季规、节寿规、哨费、秋审费,种种名目,无一不取诸州县。州县计无所出,钱漕浮收以外,差徭繁琐,无一不取诸百姓”(中国第一历史档案馆藏:军机处录副奏折)。1875年,盛京将军崇实也深刻指出:“奉省贿赂公行,已非一日。原情而论,出于贪黩者犹少,迫于贫困者实多。”“即有清洁自好之员,迫于时势,亦姑择受一二,不敢矫异鸣高。”(《皇朝经世文续编》卷三三)客观地讲,吏治清廉不能全靠官员修身养性,内敛自律,而应通过政府公道的官俸政策加以规范。惟有尊重官员职任,给予合情合理的收入,方能确保官员尽忠职守,为国为民。如果不顾及官员公务之繁与生活之艰,在官俸支出方面一味“节省”,而又奢望其枵腹从公,这就不仅是政策失误,更是统治者缺乏智慧的表现。

(转载自光明网)

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